Urbanistica in Emilia Romagna: una legge sottomessa agli affari immobiliari

di Roberto Camagni

Con il progetto di legge di iniziativa della Giunta regionale in via di approvazione, l’urbanistica e la tutela del territorio in Emilia-Romagna giungono nude alla meta. Nude in due sensi: da una parte, senza veri strumenti di guida pubblica delle trasformazioni territoriali e con le mani legate da forti articoli prescrittivi tutti orientati all’interesse del privato e, d’altra parte, senza risorse per effetto di un taglio drastico delle entrate da fiscalità immobiliare tali da determinare, verisimilmente e rapidamente. una crisi della finanza locale, dei comuni in particolare.

La mia critica si basa su tre valutazioni:

  • è errata l’interpretazione di fondo che si dà della crisi del settore edilizio e delle difficoltà recenti dei processi di riqualificazione e rigenerazione urbana;
  • è errata e irresponsabile l’attribuzione di tanti privilegi e sconti economici alle attività di riqualificazione e rigenerazione urbana in quanto largamente inefficace nel raggiungere gli obiettivi che la legge si propone e, d’altra parte, perniciosa per la finanza pubblica locale;
  • è contraddittoria la logica che lega gli obiettivi da raggiungere agli strumenti, per la massima parte legati all’iniziativa privata, che si propongono.


La crisi edilizia che ha segnato profondamente almeno per sette anni il settore è una crisi di domanda, non una crisi di profittabilità dell’offerta (anche considerando la caduta dei prezzi che è intervenuta durante la crisi). Dunque, rispondere cercando di abbassare i costi per oneri pubblici è strategia banale e inefficace che si risolve in un puro regalo agli operatori privati.

Aggiungo che tradizionalmente in questa regione gli oneri urbanistici sono fra i più bassi d’Italia e rappresentano percentuali del valore di mercato degli immobili assolutamente trascurabili (mentre non sono trascurabili i pur limitati flussi finanziari che entrano nelle disponibilità dei comuni): da vent’anni essi non sono mai stati adeguati agli aumenti dei costi da parte della Regione, non coprono che una parte limitata dei costi pubblici per dotazioni territoriali e già oggi costituiscono quello che può essere visto come un grande danno erariale perpetrato contro i comuni e le comunità locali. In passato essi erano spesso accompagnati da extra oneri emergenti dalle negoziazioni: extra oneri di cui nella legge non si parla più mentre si parla abbondantemente di riduzioni dei già bassi oneri tradizionali di legge. 

Se gli incentivi sono poi assegnati sotto la forma di premi volumetrici, come banalmente gli operatori si ostinano a chiedere e le amministrazioni persistono nel garantire, l’inefficacia della strategia e dello strumento incentivante è ancora più chiara se, come ho detto, la crisi è una crisi di domanda.

Per quanto concerne i processi di trasformazione e rigenerazione del tessuto urbano concedo che esso implica costi superiori rispetto all’investimento greenfield. Ma a questa obiezione è necessario rispondere che anche i prezzi di vendita dei manufatti e la profittabilità dei processi è pure più alta. E se in passato tali processi non hanno dato i risultati sperati, ciò è dovuto al fatto che essi subivano l’effetto della migliore profittabilità di costruire all’esterno del tessuto urbano compatto, una alternativa che la legge cerca oggi giustamente di contrastare.

Concedo anche che, se vogliamo riorientare una imprenditorialità poco innovativa verso i processi di rigenerazione, occorre realizzare un forte effetto di annuncio, accompagnato da vantaggi effettivi ed efficaci. Ma in questo senso sono chiari due errori. Innanzitutto che la lunga lista di vantaggi elencati negli articoli 7-8-9 (norme premiali per vantaggi energetici, riduzione e finanche completa esenzione dal contributo di costruzione, gratuità dei cambi di destinazione, diritti edificatori aggiuntivi, negata applicazione del contributo straordinario di recente introduzione da legge nazionale, ulteriori quote edificatorie, concessione di aree pubbliche in diritto di superficie, consentita inosservanza dei limiti di densità edilizia e di altezze degli edifici, riduzione delle cessioni di aree a standard, altri incentivi comunali e possibili contributi regionali e finanche la istituzione di un fondo di garanzia regionale [1]) apparirebbe addirittura comica se non indicasse il dubbio sul l’efficacia dei singoli elementi e la paura di non apparire abbastanza solerti con il privato.

Il secondo errore dipende ancora da una imprecisa valutazione della debolezza dei progetti di rigenerazione nel recente passato: è stata soprattutto la farraginosità della legislazione urbanistica e la sovrapposizione di condizionamenti e controlli a tenere lontani gli imprenditori. E dunque nella legge attuale sarebbe bastata una vera semplificazione procedurale a supporto, ben pensata, ben condivisa con le amministrazioni locali e ben comunicata. Una semplificazione che non dovrebbe essere interpretata come indebolimento della guida pubblica delle trasformazioni né come abolizione di ogni indicazione precisa e quantitativa del piano, come si fa nella legge: la buona imprenditorialità chiede regole chiare, limiti e potenzialità altrettanto chiari e, soprattutto, la garanzia che le negoziazioni avvengano in modo trasparente, sulla base di criteri misurabili e uguali per tutti.

La lunga lista di sconti e di azzeramenti sulla fiscalità immobiliare che discende dalla lettera della legge costituisce un elemento di fortissima preoccupazione per il futuro a brevissimo termine della finanza locale, come chiunque può ben capire. È possibile controbattere che nei processi di trasformazione molti elementi di infrastrutturazione sono già presenti.

Ma questo elemento è innanzitutto solo parziale, soprattutto nelle grandi trasformazioni; inoltre non si considera che attraverso gli oneri di urbanizzazione le municipalità devono coprire non solo i costi di investimento ma i notevoli costi di gestione e soprattutto di manutenzione della città, che permangono tutti interi. Infine esistono opere, reti, infrastrutture a carattere moderno – pensiamo alle reti in fibra ottica – che devono essere approntate e nuovi servizi, in particolare di solidarietà, che emergono dalla congiuntura politica attuale che devono essere forniti e che richiedono adeguate risorse pubbliche locali. 

Nella legge tutte queste preoccupazioni non trovano alcun ascolto: e giudico tutto questo assolutamente irresponsabile. Tanto più che un’ulteriore fonte di risorse per le municipalità appare a rischio: poiché il piano rinuncia a conformare i diritti di proprietà, appare a rischio, secondo molti sindaci, la possibilità per i comuni di continuare a imporre l’IMU sui terreni edificabili in quanto il loro diritto di edificazione diviene “sfumato”.

Ma c’è di peggio: alle legittime preoccupazioni dei sindaci, che rischiano di diventare esplosive, la legge risponde con un emendamento dell’ultima ora: vendere i gioielli di famiglia a prezzi di saldo. L’art 15 comma 2a suggerisce infatti di iscrivere in un apposito albo gli immobili facenti parte del patrimonio disponibile comunale “resi disponibili per interventi di riuso e di rigenerazione urbana”, con indicazione – udite udite. – “del relativo prezzo base di cessione, calmierato rispetto a quello di mercato”. Si consente dunque di svendere il patrimonio comunale per far fronte al deficit della gestione urbanistica, creato a forza di inutili sconti sulla fiscalità urbanistica ordinaria.

E qui mi ricollego al mio terzo punto: la contraddittorietà fra obiettivi e strumenti. All’articolo 34 si dispone che il PUG formuli una strategia per la qualità urbana (un decalogo? un documento?), che fissi obiettivi (naturalmente “generali”) e definisca l’assetto spaziale degli interventi (naturalmente “di massima”), cui affidare una lunga serie di desideri: “crescita e qualificazione dei servizi e delle reti tecnologiche, incremento quantitativo e qualitativo degli spazi pubblici, valorizzazione del patrimonio identitario culturale e paesaggistico, miglioramento delle componenti ambientali, sviluppo della mobilità sostenibile, incremento della resilienza del sistema abitativo,…”. questi desideri, sembra banale ricordarlo, hanno un costo anche molto elevato. Come si intende raggiungerli?

Lo strumento esiste, indicato all’articolo 1: la valorizzazione della capacità negoziale dei comuni. Ma in tutti i paesi dove la negoziazione col privato è altrettanto ritenuta fondamentale, l’amministrazione locale vi partecipa spalleggiata da una struttura legislativa chiara e forte in cui emergono non solo i desideri ma anche gli obblighi per il privato, sia in termini di qualità delle realizzazioni attese che di pagamento di oneri. Ma qui la legge sembra scritta solo a vantaggio della controparte privata e toglie strumenti al negoziatore pubblico. Su che cosa dovrebbe e potrebbe negoziare costui, allorché gli oneri sono già portati vicino a zero e a ogni possibile richiesta di qualità si accompagnano ulteriori premi edificatori di legge? Forse solo sull’obiettivo di evitare che gli oneri divengano negativi in forma di contributi netti a favore del privato?

Una ulteriore quasi certezza si accompagna alla previsione di una crisi dei bilanci comunali: un futuro di crescente town cramming, ossia di forte e insostenibile densificazione del tessuto già edificato, senza alcun parallelo incremento della qualità e della quantità degli spazi pubblici e dei servizi [2]. Se l’obiettivo della legge di rilanciare processi di rigenerazione così come da essa definiti e gestiti dovesse avere successo, questa sarebbe la conseguenza inevitabile, accompagnata da un prevedibile eccesso di offerta e quindi da una caduta dei valori fondiari e immobiliari complessivi. Se poi avvenisse il fatto, anch’esso assai probabile, di una corsa a realizzare diritti edificatori pregressi sulle aree esterne al tessuto consolidato nei primi cinque anni e magari, successivamente, ad anticipare le stesse costruzioni nel tempo all’interno dell’aumento consentito nel lungo termine [3], l’eccesso di offerta complessiva diverrebbe sicuro. E’ questo il tipo di futuro che vuole chi guida la Regione?

Ma c’è un ultimo argomento che vorrei toccare, assai complesso, su cui ho dei dubbi che mi piacerebbe fossero fugati in punta di diritto. Si tratta della questione aperta dalle nuove disposizioni nazionali concernenti il contributo straordinario (art. 16 comma 4 lettera d-ter del Testo Unico sull’edilizia), e cioè una nuova componente degli oneri di urbanizzazione che colpisce almeno al 50% i plusvalori creati da varianti urbanistiche, variazioni di destinazione d’uso e permessi di costruire in deroga. Questo contributo, che finalmente in Italia potrebbe colpire davvero la rendita di trasformazione, fa capolino ogni qualvolta si presentano accordi fra pubblico e privato su trasformazioni del territorio, e dunque anche nel caso della nuova legge dove i cosiddetti accordi operativi hanno una forte centralità.

La legge, data la sua natura di fondo che ho già tratteggiato, appare molto preoccupata dell’evenienza che il contributo straordinario possa vanificare la sua filosofia e risponde in due modi, entrambi a mio avviso errati e controproducenti. Il primo è la diretta esclusione dell’applicabilità del contributo straordinario all’interno del territorio urbanizzato, e cioè all’interno di tutti processi di riuso e rigenerazione urbana, “relativamente alle previsioni del PUG che prevedano la variazione dei parametri urbanistici stabiliti dagli strumenti di pianificazione previgenti o il mutamento delle destinazioni d’uso precedentemente ammesse”. Tale esclusione per una parte rilevantissima del territorio e delle trasformazioni territoriali è a mio avviso incostituzionale essendo il nuovo istituto dettato da una legge nazionale di principi, universalmente valida.

La seconda risposta della legge è ancora più drastica: essa abbandona un principio che universalmente caratterizza i documenti istituzionali di uso del suolo e cioè il loro potere di conformare i diritti di proprietà assegnando indirettamente valore a ogni appezzamento o unità territoriale: “il PUG non può stabilire la capacità edificatoria, anche potenziale, delle aree del territorio urbanizzato” (art. 33 comma 5). Se il PUG non conforma la proprietà non indicando una esplicita edificabilità è impossibile realizzarne una variante attraverso i risultati di una negoziazione.

Quest’ultima realizza la volontà del piano (e conforma effettivamente la proprietà), ma non c’è una differenza di valore, non c’è plusvalore, quindi non c’è luogo a tassazione. A parte la volontà chiara di vanificare totalmente lo spirito della nuova legge nazionale, questa soluzione proposta è destinata a generare uno scompiglio nel mercato immobiliare, poiché i terreni trasformabili non potrebbero avere più un valore oggettivo fino alla firma dell’accordo. Ne vale la pena? Inoltre questa ‘innovazione’ crea problemi alla stessa logica della legge: quando si assegnano quasi a ogni passo “volumetrie aggiuntive” (ad esempio all’art. 13 o 15), che cosa si intende? Aggiuntive a che cosa? Se non alle indicazioni pubbliche, che non ci sono, saranno aggiuntive alle richieste del privato che ha già prevedibilmente computato tutte le premialità assegnate?

E infine: è possibile in un’economia moderna rinunciare a una funzione così delicata ed essenziale rivestita dai piani regolatori in un mercato fra i più rilevanti? Non verrebbe a somigliare il mercato immobiliare a un mercato di automobili in cui il produttore fosse autorizzato a non dirci di quale cilindrata sia fornito il motore delle automobili che offre?

Queste che mi sembrano contorsioni giuridiche hanno comunque fin da subito un costo. Non adottando il contributo straordinario – eventualmente indicando possibili sue variazioni di intensità in casi particolari – si rinuncia a una grande potenzialità intrinseca allo strumento stesso: quello di rappresentare una soluzione win-win in cui tutti i contendenti, e in questo caso sia il pubblico che il privato, guadagnano: il pubblico perché ottiene risorse per migliorare la qualità urbana attraverso i processi di trasformazione; il privato perché ha la garanzia che queste risorse vengano rimesse nel circuito della domanda pubblica (per esplicita indicazione della legge) rafforzando proprio quell’elemento che appare oggi molto debole e cioè la domanda complessiva di opere edilizie.

Note

  • [1] Art. 12 comma 3. Il settore edilizio-immobiliare in Italia opera tradizionalmente con una quota irrisoria di capitale proprio e nell’ultima crisi è riuscito a scaricare sul settore bancario tutto il rischio dei suoi investimenti, con effetti devastanti. Ora gli si concede di scaricare una parte dei suoi rischi sul settore pubblico: sarebbe interessante conoscere il parere in merito della Corte dei Conti e anche quello dell’Unione Europea in tema di aiuti di Stato.
  • [2] È da ricordare poi che “abbuffate” di edificazione concentrata, magari con torri alla milanese (i limiti di densità e di altezza degli edifici sono aboliti dall’art. 9.1.c) possono risultare fortemente idiosincratiche e offensive in un contesto storico (ma anche moderno) che ha la sua forza nell’omogeneità morfologica, e determinare una riduzione di qualità complessiva del townscape.
  • [3] Al recente convegno su “Privatizzare l’urbanistica?” a Bologna i difensori della legge hanno avuto buon gioco nel mostrare la ridottissima capacità edificatoria ammissibile al di fuori dell’urbanizzato denso (3% dello stock); ma non hanno citato la dimensione abnorme dei diritti pregressi in circolazione, utilizzabili nei primi 3-5 anni, e, soprattutto, il fatto che la riduzione dei consumi di suolo non deve necessariamente seguire il percorso lineare nel tempo che è stato mostrato al convegno: potrebbe facilmente accadere che nei primi anni si concentri tutta la costruzione consentita nel diffuso, procedendo come nel passato, e si lasci ai futuri amministratori il divieto totale di costruzione (o l’impiccio di richiedere alla Regione un ulteriore 3%).

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