L’urbanistica muore in Emilia Romagna: fino alla fine del suolo

di Sergio Caserta

Venerdì 3 febbraio nella sede della regione si è svolto il convegno “fino alla fine del suolo”, promosso dai gruppi consiliari del Movimento cinque stelle e dell’Altra Emilia Romagna. L’incontro, molto partecipato, aveva lo scopo di discutere pubblicamente e in modo approfondito la nuova “disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”.

La legge che dovrà, nelle intenzioni del proponente assessore Raffaele Donini, sostituire l’attuale legge 20 del 2000, si pone l’obiettivo di ridurre il consumo di suolo per nuove realizzazioni entro il 3% per giungere entro il 2050 al cosiddetto “consumo a saldo zero”(come prescritto dalle norme europee), dato dal saldo tra le aree per le quali la pianificazione prevede insediamenti al di fuori del perimetro urbanizzato e quelle per le quali. all’interno dello stesso perimetro, preveda la rimozione del cemento e dell’asfalto esistente.

Ora a questo enunciato seguono una serie di norme che stabiliscono eccezioni e deroghe che di fatto vanificano l’obiettivo del contenimento entro il 3% del consumo di suolo. Infatti la legge prevede che tutti i progetti rientranti in piani comunali o sovra comunali preesistenti, nel momento in cui i proprietari delle aree interessate alle trasformazioni, ampliamenti e nuove edificazioni, comunichino entro i prossimi tre (o forse addirittura cinque) anni la volontà di dar corso all’intervento, il Comune non potrà rifiutarsi di inserire il progetto nel nuovo unico strumento di governo del territorio, il PUG piano urbanistico generale che sostituirà tutti gli strumenti precedentemente previsti.

Ciò che si evidenzia in questa legge in modo perfino eclatante è la pressoché totale sottomissione dei Comuni alla volontà e agli interessi dei privati i quali di fatto propongono, anzi si potrebbe dire facilmente, impongono accordi per realizzare i propri progetti, in assenza di qualsiasi indirizzo di programmazione e di definizione di criteri generali da parte degli enti che li devono autorizzare.

Una legge che sotterra ogni precedente funzione di costruzione da parte del pubblico dei principi e delle idee su cui realizzare le trasformazioni delle proprie città, come se la stessa nozione di pubblico interesse, debba necessariamente essere soppressa in nome del supremo interesse dei singoli. Si comprende il sovvertimento di valori, e perfino di precisi dettami che la Costituzione ha ben definito, laddove individua proprio nel superiore interesse generale, il confine invalicabile dell’utile privato (articoli 41, 42 2 43) e la potestà dei comuni in materia, che qui viene lesa (art. 118).

I Comuni vengono declassati ad enti del tutto privi di capacità di visione e di governo del territorio se non dentro l’ambito della negoziazione degli interessi e di accordi privatistici che diventano essi l’unica forma di previsione. Così muore l’urbanistica come precipua funzione pubblica ordinamentale di definire criteri, parametri e obiettivi della trasformazione del territorio. Un funerale in piena regola, al quale sembra, per bocca dell’assessore che i Sindaci abbiano già risposto affermativamente, prima ancora che la legge sia ufficialmente presentata.

La discussione nel convegno ha raggiunto livelli elevati di analisi con circostanziate argomentazioni da parte del miglior raggruppamento di tecnici ed esperti che si potesse mettere in campo. Vezio De Lucia, Paolo Berdini, Paola Bonora, Marina Foschi, Pierluigi Cavalcoli, Ezio Righi e Giovanni Losavio, solo per citare i più noti, hanno di fatto smontato pezzo per pezzo, l’impianto della legge, dimostrando la sua pericolosità per il futuro del territorio della regione e per l’Italia intera, considerando il ruolo di traino, in questo caso in negativo, che storicamente l’Emilia Romagna, ha rappresentato, nel passato in positivo come la regione meglio governata sotto il profilo della qualità della pianificazione e della capacità d’innovazione, salvaguardando complessivamente meglio l’ambiente di quanto non si sia fatto nel resto del Paese.

Pur se negli ultimi quindici anni di fatto il consumo di suolo sia cresciuto molto più della media nazionale, e quella funzione si era già progressivamente smarrita. La crisi economica e del settore edilizio ha rallentato questo processo prima tumultuoso, ma sono pronti 250 chilometri quadrati di nuove costruzioni che rappresentano il “Moloch” di cemento sul territorio, già in gran parte sfibrato dall’espansione dei decenni precedenti che ha pavimentato mezza pianura emiliana e anche parte del sistema collinare, tranne lodevoli eccezioni.

Due sindaci “di peso” Daniele Manca di Imola e Isabella Conti di San Lazzaro di Saven, sono intervenuti in soccorso di Donini, dopo il convegno, a sottolineare che non si può sacrificare l’economia e l’occupazione in nome di un alt generalizzato al consumo di suolo, ironizzando anche sull’astrattezza delle opinioni degli urbanisti, che non starebbero in trincea (di cemento?) e quindi non conoscerebbero la realtà, rinverdendo l’infausto “professoroni” di “boschiana” memoria, a conferma che ormai tra il partito democratico e la cultura più alta, s’è creato un corto circuito ed una vera e propria cesura. Cosi come il presidente della Regione Bonaccini, riprende all’unisono con quello dell’Associazione industriali che “servono più capannoni” (fingendo di ignorare che ce ne sono centinaia vuoti in tutta la regione che potrebbero essere utilizzati) e che per questo la legge va benissimo.

Oggi quel che conta sono le opinioni ( e gli interessi) dei costruttori, degli immobiliaristi, dei finanzieri e non il punto di vista di coloro che il territorio non solo lo studiano e lo pianificano ma che come molti casi, vengono da lunghe esperienze di governo di importanti istituzioni di governo. Si è operato un vero e proprio capovolgimento di valori e di priorità, dall’interesse pubblico all’esaltazione di quello privato, dal disegno strategico alla ricerca della “città ideale” alla subordinazione alla logica del mercato dove dominano gli interessi più forti dei singoli investitori e alla fine il disegno lo fanno loro e potrebbe anche essere uno sgorbio o peggio un quadro dell’orrore cementizio.

Nessuno dei “grandi amministratori” al potere, si pone il dilemma che ci sarebbe proprio nel risparmio di suolo, in una politica di rinatualizzazione, di soluzioni ambientali ed energetiche avanzate, nelle ristrutturazioni degli edifici esistenti a fini di risparmio energetico, negli interventi in difesa della montagna e dell’assetto idrogeologico, nello sviluppo di agricoltura meno inquinante ed energivora, le condizioni di una ripresa dello stessa industria delle costruzioni oggi in crisi. E’ pretendere troppo

Ora le competenze riunite al convegno “fino alla fine del suolo” stanno predisponendo un documento alternativo di proposte di radicale cambiamento dell’impianto della legge, auspicando che un barlume di resipiscenza, venga dalla giunta regionale ed in particolare dall’assessore Donini che partecipando ed ascoltando con attenzione il cahiers doléance, ha avuto anche alcune parole di disponibilità al confronto di merito, pur difendendo a spada tratta il progetto.

Non dimentichiamo che sono in gioco la dignità, l’autonomia e la stessa funzione degli enti locali di fronte ad interessi molto forti in campo e che in questo settore, c’è già stato, grazie alle pratiche del subappalto, una non indifferente infiltrazione di criminalità economico mafiosa come s’evince nel processo Emilia. Non bastano le belle intenzioni dei “pezzi di carta” per combattere questo grave fenomeno, occorre una forte volontà politica di vigilare e lavorare perché l’interesse generale sia salvaguardato.

Dulcis (mica tanto) in fondo, la stampa locale si distingue pressoché in toto nel sostegno unilaterale al progetto di legge, alla giunta regionale e ai costruttori: uno in particolare, brilla per non aver speso una riga sul convegno e sulle ragioni di critica alla legge, pur annoverandosi tra i relatori, molti nomi noti e spesso richiamati sulle pagine locali. Si sa, quando la critica si fa incisiva e assume il sapore di un’alternativa politica seria al tran tran del potere, la miglior ricetta è nascondere. Indovinate qual è?

Autore dell'articolo: Amministratore

2 commenti su “L’urbanistica muore in Emilia Romagna: fino alla fine del suolo

    Antonio Bonomi

    (14 Febbraio 2017 - 12:17)

    Ecco il testo che è stato distribuito con il materiale in carpetta agli intervenuti e che ho illustrato nel mio intervento:
    “Il suolo minacciato”
    dal titolo di un documentario del 2000 a una “Bozza di legge regionale” del 2016. Si salverà?
    Il suolo fertile e naturale, nella Regione Emilia-Romagna è stato oggetto negli anni recenti di un continuo e pervicace spreco.
    La lettura dei dati sul suolo consumato fino al 2008 (dati pre crisi dal Geoportale della Regione E-R— http://geoportale.regione.emilia-romagna.it/it/contenuti/monitoraggio-del-consumo-di-suolo-in-emilia-romagna) mostra che la media regionale delle aree urbanizzate e occupate da edifici e infrastrutture è circa il 10% del territorio. Di questo il 25% è concentrato nei comuni capoluogo che ospitano il 35% della popolazione regionale mentre ben il 23% del suolo consumato è disperso in agglomerati minimi. Nel territorio sono poi sparsi più di 303.000 fabbricati dei quali solo il 19% è relativo ad attività agricole.
    In più sono previsti nei Piani urbanistici vigenti ulteriori 26.000 ha circa di territorio urbanizzabile.
    La conclusione della ricerca è che bisogna, al più presto, porre rimedio a tale soluzione con un intervento che contrasti lo spreco di suolo fertile e naturale, permesso dalla legislazione vigente e la si identifica in una proposta di nuova Legge Regionale “sulla tutela e l’uso del territorio” presentata in bozza il 3 novembre del corrente anno.
    1.
    Giusto l’obiettivo: basta con lo spreco di suolo! basta con quello che abbiamo imparato a chiamare sprawl! Per incidere sostanzialmente è evidente che bisogna tagliare nel vivo delle previsioni non ancora attuate, proprio in quei 250 o 260 chilometri quadrati di espansione che è ancora sulla carta e che non si è fatta ancora cemento e asfalto spalmato sulle zolle.
    La legge si propone il traguardo di limitare l’espansione entro il 3% dell’urbanizzato e di passare da 250 km2 a soli 70 km2 che è ancora un bel malloppo, arrivando dopo il 2050 a salvaguardare tutta la superficie agricola e naturale che sia rimasta.
    E qui sorge un primo dubbio: Se questo 3% di roba in più dell’esistente viene distribuito come buono-premio ai Comuni non c’è il rischio di premiare i meno virtuosi, quelli cui è calata la catena in modo più sconsiderato nelle recenti vicende dei PSC-POC. In tal caso territori comunali già congestionati potrebbero riempirsi anche nelle ultime, residuali propaggini di terreno permeabile, mentre sarebbe impossibile, ad esempio, intervenire con nuove importanti iniziative che possano fornire servizi urbani di adeguata qualità e quantità in territori marginali che ne necessitano se non altro per elementari condizioni di equità.
    Ma subito emerge una cascata di obiezioni quando si scopre che l’esecuzione dei nuovi piani è demandata ai Comuni che avranno tre anni di tempo per adeguarsi adottando il nuovo Piano Urbanistico Generale PUG e nel frattempo potranno attuare quanto è previsto nei preesistenti PSC, riempiendo a piacimento delle Immobiliari, la loro quota di 250 km2 e, attendendosi fra tre anni il buono-premio di un ulteriore aumento del 3% complessivo. Ci saranno abbastanza campi da riempire all’interno dei loro confini?
    Si potrebbe contenere le libidini di espansione all’interno di quanto già convenzionato o almeno previsto nei POC, ma si correrebbe il rischio di assistere ad un arrembaggio del tipo di quel che avvenne nell’ottobre del 1969 alla fine della moratoria prevista dalla Legge Ponte, con uno strascico decennale di cantieri “drogati” e nuove bolle immobiliari.
    Un rischio reale, tanto più che l’art. 34, prevedendo una normativa specifica per nuovi insediamenti al di fuori del territorio urbanizzato, consente che i Sindaci si “premino da sé” in anticipo purché non superino il famoso 3%, creando la spinta per nuove vorticose trattative, acquisizione di posizioni chiave di rendita e in definitiva ulteriore asfaltatura dell’umile zolla.
    Ma non basta, perché si potranno realizzare al di fuori del mitico 3% anche insediamenti di tipo produttivo, ampliare insediamenti produttivi esistenti, trasformazioni caso per caso di edifici ex rurali senza limite di dimensione o specifiche di destinazione d’uso.
    Qualcuno ha citato l’antico adagio contadino de “le volpi messe a guardia del pollaio”. Soprattuto quando si capisce che la nuova legge ripristina quelle consuetudini, già ammesse dalla L. R. 20/2000 che la precede, di recupero dell’edilizia rurale e di ogni possibile attività precedente nelle campagne, se pur ridotta a rudere o a semplice traccia sul suolo o addirittura sul solo catasto, per usi abitativi e industriali che nulla hanno a che fare con l’agricoltura.
    2.
    Nel nuovo modello di Piano, il PUG, sono previste, ancor più che nella precedente accoppiata PSC/POC vari generi di accordi fra Comuni, proprietà, imprese, alcuni assistiti da incentivi, standard ridotti, semplificazioni di procedure, con l’intenzione di favorire una ripresa dell’attività dopo la scure della crisi.
    Senza però condizionare tali elargizioni a precisi impegni per migliorare la qualità urbana (art.33), in un ossessivo rinvio a “Strategie”, definirsi in seguito e con altro strumento.
    La “Strategia” sembra la formula magica della nuova urbanistica.

    La Bozza si allinea alla diffusa noia sull’applicazione degli “standard” vanto dell’urbanistica delle età eroiche ma tende a privilegiarne la differenziazione come incentivo per agevolare la rigenerazione, l’addensamento o comunque la contrattazione con il Comune, anche a scapito della quantità minima complessiva di “città pubblica”. Si introducono anche altri modi di deroga alle superfici minime di standard legate alla preesistenza di mobilità pubblica o ad altri fattori difficilmente controllabili.

    E’ previsto che permanga l’istituto del “diritto di superficie”, ma in modo non sistematico e connesso al controllo pubblico della rendita immobiliare, bensì come ulteriore forma di agevolazione all’edilizia sociale (scelta che ha già provocato forti contraddizioni e danni in E-R e in altre aree del Paese, con picchi e rischi per l’ordine-pubblico a Roma). Il tema della densificazione propone incentivi a vario titolo, con scarsa possibilità di verifica sulla qualità e quantità di aree per nuovi servizi e dotazioni urbanistiche.

    E’ stabilito un Contributo straordinario (art 8 lett.B) non inferiore al 20% del contributo di costruzione a favore di tutte le opere di ristrutturazione urbanistica ed edilizia nel territorio urbanizzato, con ulteriori riduzioni da stabilirsi dai Comuni per le volumetrie in più senza distinzione di misura delle stesse volumetrie e anche se si tratti di edifici dismessi o demoliti.
    Si dispone in via straordinaria una erogazione di fondi ai Comuni per avviare i Contributi per la Rigenerazione (art. 12) senza alcuna procedura che consenta anche un adeguato incremento delle risorse per la “città pubblica”.
    3.
    Il punto più debole della Bozza è negli strumenti di pianificazione che non sono solo poco approfonditi nella loro struttura e contenuto, ma che dovranno essere regolati da atti di coordinamento tecnico rinviati a successive direttive della Giunta Regionale. Il che è ora più che mai necessario visto che la sconfitta delle riforme costituzionali vanifica anche la loro anticipazione avanzata da Del Rio con la L. 56/2014.
    C’è poi nella “bozza” una non chiara connessione fra i vari livelli di pianificazioni che sono minacciati dalla ripetitività e dalla ridondanza, dalla instabilità dello statuto provinciale/area-vasta, come anche della collocazione delle risorse tecnico-esecutive ora disperse fra i vari livelli.
    In questa vaghezza di prospettive la legge dovrebbe proporsi come funzionante anche in assenza di un livello provinciale, recuperandone il patrimonio di dati e di professionalità e quindi:
    Esprimere i contenuti guida di area vasta preesistenti in un iniziale Piano Territoriale Regionale PTR che confermi le tutele avviando la nuova fase di pianificazione.
In luogo del PTR di semplice coordinamento dovrebbe essere costruito uno strumento cogente che riunisca in un unico documento tutti gli strumenti di competenza regionale, il paesistico, i trasporti, l’energia come “carta unica del territorio regionale”. Ciò serve anche per dare un immediata e chiara operatività al Comitato Urbanistico (art. 44) non solo organismo di garanzia e vigilanza ma anche organo tecnico del Consiglio Regionale.
    Avviare, immediatamente dopo, i nuovi strumenti PUG, attraverso le associazioni di Comuni, nell’area Metropolitana, nelle Unioni Comunali o comunque in forma associata, in continuità con gli investimenti di riorganizzazione effettuati nel recente passato. Solo in tale dimensione infatti possono essere attuate le scelte della rete di servizi urbani e territoriali, della città pubblica, delle aree produttive ecologicamente attrezzate, delle emergenze abitative, della perequazione territoriale, della efficenza ed efficacia anche in amministrazioni comunali meno attrezzate.
    Rimane da definire il livello di iniziativa urbanistica e territoriale della unica Città Metropolitana, per i servizi che in essa risiedono e che dipendono dal suo ruolo. Pur non essendo ufficialmente riconosciuto un ruolo analogo assumeranno per i loro territori altre città della regione che hanno le caratteristiche di “antiche piccole capitali”.

    Occorrerà prevedere quindi un sistema di “patti intercomunali” a scala diversa, con l’intervento anche della Regione, per il riconoscimento delle diverse funzioni “scumpeteriane”. Una trama costruita per “rango e dimensione” che può essere la vera risorsa della nostra Regione per la resilienza nelle crisi e la tenuta nella competizione globale.

    Antonio Bonomi

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