Expo 2015 e la corruzione negli appalti pubblici

Expo a Milano
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Intervista di Tommaso Cerusici a Ivan Cicconi

Tommaso Cerusici. In queste settimane è esploso lo scandalo per gli appalti di Expo 2015. Ci descrivi – dal tuo punto di vista – cosa sta succedendo nel mondo degli appalti, proprio a partire da questa ennesima vicenda di tangenti e corruzione che vede implicati politici, imprenditori e affaristi?

Ivan Cicconi. Il 17 aprile 2014 sono state pubblicate in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea tre nuove direttive: le numero 23, 24 e 25, che vanno ad aggiornare le precedenti direttive europee sugli appalti pubblici; si tratta dell’aggiornamento delle regole del governo della spesa e degli investimenti pubblici. Stiamo parlando di un settore che riguarda circa il 25-30% del Pil europeo e, per quanto riguarda l’Italia, un valore che si aggira sui 300-350 miliardi di euro. Qualsiasi discorso che punti alla spending review, all’ottimizzazione della spesa e degli investimenti pubblici, non può prescindere dalle regole definite dall’ordinamento europeo con queste tre direttive. Il 25 maggio abbiamo votato: non c’è stato alcun partito politico e nessun candidato che abbia minimamente accennato a queste tre direttive europee.

Lo scandalo di Expo 2015 è il figlio di questa assoluta disattenzione rispetto alle regole che governano la spesa pubblica. Oltre a questo si somma anche la scarsa consapevolezza o – se si vuole – la totale ignoranza della classe dirigente del nostro Paese delle modifiche profonde, che sono intervenute in questi ultimi anni negli apparati produttivi, nel sistema politico dei partiti, nell’assetto organizzativo e istituzionale e nella gestione dell’amministrazione pubblica.

Questo nuovo scandalo ci viene offerto con una lettura che è condita soprattutto da banalità e luoghi comuni. Uno dei principali – bipartisan in questo caso – è che “tangentopoli” continua come prima e non è cambiato niente. In realtà, il rapporto tra politica e affari è cambiato radicalmente: sta investendo in maniera strutturale la relazione e ci presenta una situazione nella quale “tangentopoli” è radicalmente mutata. Infatti, i magistrati l’avevano definita come il “sistema della corruzione”, quindi un sistema con delle regole precise. A governare il sistema della corruzione era la cupola dei partiti e la cupola della grande impresa. Si trattava di sistemi solidi, ben strutturati, che per finanziare in maniera occulta la politica avevano determinato delle regole precise.

In sostanza, le regole degli appalti venivano rispettate e, dietro le quinte, si stabilivano le regole di questa transazione occulta dalle imprese verso i partiti politici, per facilitare l’esecuzione dei contratti. I magistrati hanno parlato, oltre che di sistema, anche di “triangolazione”: cioè un sistema triangolare che era caratterizzato dalla cupola dei partiti e dalla cupola degli imprenditori, che definivano le regole, e un terzo soggetto – il tecnico interno ed esterno all’amministrazione – che validava le modificazioni dei contratti per determinare l’aumento del prezzo dell’appalto di lavoro o di servizio e così costruire, all’interno del bilancio dell’impresa, il finanziamento occulto ai partiti politici. Quello che è successo in questi ultimi venti anni è che tutti questi soggetti sono mutati radicalmente. È mutato il partito politico, è mutata l’impresa ma è mutato anche l’ordinamento statale, le regole con le quali si realizza il rapporto fra il pubblico e il privato, quindi, fra la politica e gli affari.

“Mani pulite” ebbe un relativo successo nei confronti del sistema di “tangentopoli” perché contestava il reato di corruzione nel rapporto tra il pubblico e il privato, cioè l’esito positivo di quelle indagini fu determinato anche dalla limitatezza del reato contestato. Non venivano contestati illeciti amministrativi o contabili, che sicuramente erano connessi con la gestione dell’appalto pubblico, ma veniva contestato esclusivamente il reato di corruzione e altri due reati molto spesso collegati, cioè l’abuso d’ufficio per il corrotto – l’amministratore o il tecnico infedele che sforava le procedure – e il falso in bilancio per il corruttore, che costruiva all’interno del proprio bilancio la copertura per il pagamento delle tangenti alla politica.

Tommaso Cerusici. Cos’è cambiato negli ultimi anni nel mondo degli appalti e nella relazione tra pubblico e privato?

Ivan Cicconi. Quello che è successo in questi anni è che sia il reato di falso in bilancio che l’abuso d’ufficio sono stati, sostanzialmente, depenalizzati. C’è però anche qualcosa che non è successo – ed è l’elemento più determinante – cioè che l’Italia è rimasto l’unico Paese europeo a non aver recepito le indicazioni del Trattato di quindici anni fa, con il quale si invitavano gli Stati membri a introdurre il reato di corruzione nel rapporto tra privati.

Oltre al depotenziamento degli strumenti giuridici – con la depenalizzazione del reato del falso in bilancio e dell’abuso d’ufficio – i magistrati oggi si trovano, nelle indagini sul rapporto illegale fra politica e affari, tra settore pubblico e settore privato, senza uno strumento fondamentale come la contestazione del reato di corruzione tra privati. Fra le modifiche profonde, che sono intervenute nella relazione fra pubblico e privato in questi ultimi vent’anni, ci sono, da un lato, i processi di privatizzazione e, dall’altro, l’introduzione d’istituti contrattuali che trasferiscono nella relazione privatistica la gestione del denaro pubblico.

Ad esempio, non esiste più la situazione dell’inizio degli anni Novanta, cioè prima di “tangentopoli”, nella quale la gestione dei servizi pubblici erano in capo ad aziende di diritto pubblico. Queste erano regolate da leggi dello Stato che definivano la nomina dei Consigli di Amministrazione e fissavano le indennità percepite, vi era poi la presenza diretta della Corte dei Conti che attuava un controllo preventivo degli atti e delle delibere di tali soggetti.

La stessa condizione l’avevamo a livello territoriale con le aziende municipalizzate, anche esse aziende di diritto pubblico, regolate per legge, con Cda nominati da organi elettivi e che prevedevano addirittura sistemi di votazione a garanzia di tutta la rappresentanza. I Consigli comunali votavano i cinque consiglieri delle aziende municipalizzate, con la possibilità di indicare un solo nominativo. Quindi, la maggioranza del Consiglio comunale poteva catturare la maggioranza del Cda – 3 su 5 – solo se preventivamente indicava ai singoli consiglieri tre nominativi. Comunque, questo metodo garantiva all’opposizione di nominare uno o due consiglieri, secondo la rappresentanza che esprimeva nel Consiglio comunale.

Negli ultimi anni, passiamo da circa 1.500 società di diritto pubblico a circa 20.000 Spa o Srl, sotto il controllo diretto o indiretto dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali. Questo significa, da un lato, 20.000 Presidenti, Cda e Collegi sindacali – nominati da questo sistema dei partiti – e, dall’altro, 20.000 Spa e Srl che, nel diritto privato, governano una fetta consistente della spesa pubblica. Il tutto avviene in un contesto in cui si perde spesso il limite tra cosa è pubblico e cosa è privato, con una buona possibilità che si creino dei ruoli intercambiabili: il politico che diventa manager, l’imprenditore che partecipa alle decisioni, il tecnico che diventa presidente, eccetera.

Come se non bastasse, abbiamo anche introdotto istituti contrattuali – tipo il contraente generale o il contratto di concessione – all’interno dei quali, una volta affidata con gara ad evidenza pubblica la realizzazione dell’opera o la gestione del servizio, le società operano nel diritto privato, gestendo denaro pubblico e investimenti pubblici in un sistema di relazioni privatistiche.

Nell’attuale contesto di gestione privatistica della spesa pubblica, si comprende bene come l’assenza di una norma che consenta alla magistratura di contestare il reato di corruzione nel rapporto tra privati, sia una gravissima mancanza, perché di fatto comporta l’impossibilità di contestare eventuali sistemi corruttivi.

Tommaso Cerusici. Quali sono le responsabilità della politica e delle classi dirigenti del nostro Paese rispetto a tutto questo?

Ivan Cicconi. Tante. Basti pensare che un ulteriore aspetto è il venir meno dell’esigenza della tangente nel finanziamento ai partiti politici. I partiti politici, infatti, non sono più le strutture solide della Prima Repubblica, nelle quali il tesoriere esercitava una sorta di controllo sul comportamenti dei politici, degli Assessori, piuttosto che dei Presidenti. Ad esempio, il comportamento del Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici all’interno della “cricca del G8”, che utilizza la propria posizione di potere per favori personali – ristrutturare la casa piuttosto che favorire il figlio o quant’altro – nella Prima Repubblica e nel sistema di “tangentopoli”, sarebbe stato subito sanzionato dal tesoriere del partito di riferimento. Questo perché un comportamento di quel tipo sarebbe stato considerato anomalo rispetto alle regole del sistema di “tangentopoli”, che erano finalizzate al finanziamento occulto del partito.

Con questo non voglio in alcun modo assolvere il sistema di “tangentopoli” ma sottolineare come la scomparsa dei partiti abbia determinato un contesto nel quale ai 5-10 ladri – i tesorieri dei partiti – si sono sostituiti decine di migliaia di mariuoli, senza più alcun controllo. Quest’ultimi, approfittando della loro posizione di potere – l’Assessore regionale, piuttosto che il Presidente della commissione, ecc. – non fanno altro che giocare in proprio.

Oggi non abbiamo più i ladri della Prima Repubblica, che operavano con delle regole precise, ma l’esplodere di un caos corruttivo diffuso, con decine di migliaia di mariuoli che utilizzano la struttura liquida assunta dai partiti – per citare Bauman – a loro esclusivo vantaggio. I partiti, infatti, non hanno più alcuna forma particolare e assumono – in quanto liquido – la forma del contenitore della spesa pubblica, che in Italia è strutturalmente molto ampia, sia per il numero e per la complessità delle istituzioni, sia per l’allargamento della sfera pubblica. Ripeto, siamo l’unico Paese europeo con circa 20.000 Spa e Srl, controllate da questo sistema liquido dei partiti.

Abbiamo allora un contesto molto più grave rispetto al passato: se nel sistema precedente veniva imposto il 5-10% di tangente sul costo di una determinata opera, oggi tutta la spesa pubblica tende a diventare una maxi tangente! Ovviamente, in questo processo le opere e le attività più adatte per favorire tale sistema, per farlo funzionare, sono soprattutto le opere inutili: più sono inutili e più sono funzionali a questo sistema.

Tommaso Cerusici. Ci sono delle responsabilità anche da parte del mondo delle imprese, che tendono sempre più a privilegiare profitti derivanti dalla rendita e dalle speculazioni invece che dal lavoro?

Ivan Cicconi. Certamente. Negli ultimi anni c’è stato anche un forte cambiamento negli apparati produttivi. La grande impresa, che abbiamo conosciuto nel secolo scorso, è oggi letteralmente scomparsa e si è scomposta in attività con un processo molto spesso mascherato e definito solo con termini anglosassoni. Questo ci dice che le grandi imprese sono diventate delle scatole vuote, delle strutture che per realizzare le loro attività affidano in appalto e subappalto, in una catena infinita di sub contrattazione, le proprie attività. Ad esempio, Impregilo – la più grande impresa italiana – ha un’incidenza del costo del lavoro nel proprio bilancio del 2,5-3%. È evidente che stiamo parlando di un’impresa che direttamente, cioè con i propri operai, non fa assolutamente nulla ma esternalizza tutte le attività.

La combinazione di tutti questi elementi – la liquidità dei partiti politici che lasciano spazio ai mariuoli, le imprese che si sono trasformate in scatole vuote, l’introduzione d’istituti contrattuali che privatizzano le relazioni economiche nella spesa pubblica, la mancanza nel nostro ordinamento del reato di corruzione nel rapporto fra privati – ci restituiscono un contesto sicuramente molto più pesante e più grave di quello che è stato scoperchiato da “mani pulite” con le indagini su “tangentopoli”.

Tommaso Cerusici. Venendo al territorio emiliano romagnolo, cosa ci puoi dire rispetto al mondo delle cooperative e degli appalti? Non pensi che anche la cooperazione debba porsi delle domande?

Ivan Cicconi. Questo sistema in Emilia Romagna è fortemente rappresentato: la grande impresa nel settore delle costruzioni è un obiettivo che è stato perseguito dalla Lega della Cooperative. Fra le prime cento imprese nazionali del settore delle costruzioni, circa 12 sono in Emilia Romagna e quasi tutte sono imprese cooperative. È del tutto evidente, all’interno di questo sistema, il peso che ha assunto la cooperazione rossa in Emilia Romagna, che non ha più alcuna differenza dalle imprese private. Infatti, con alcune modifiche della legislazione sulle cooperative e delle loro modalità di intervento, le coop si sono adeguate assolutamente al funzionamento delle società private.

L’esempio emblematico può essere Manutencoop. Nell’indagine su Expo 2015 non è coinvolta la cooperativa Manutencoop ma Manutencoop Facility Management Spa. Le cooperative oggi controllano una moltitudine di Spa e Srl, che ovviamente nulla hanno più a che fare con il mondo cooperativo e il funzionamento della cooperativa.

Oggi, all’interno di una determinata cooperativa, grazie alle riforme determinate otto anni fa dal governo di centro-sinistra, possiamo trovare una presenza azionaria molto diversificata, certamente non più solo quella del socio lavoratore, in quanto persona fisica. Anche l’assetto societario, a partire dal principio originario di una testa un voto, è stato modificato radicalmente.

Vent’anni fa, analizzando il sistema di “tangentopoli”, avevo definito questo modello come il “rito emiliano”, che si differenziava dal “rito ambrosiano” nel quale c’era un rapporto distinto tra partito e impresa privata, che finanziava in maniera occulta con la tangente. In Emilia Romagna, già all’epoca di “tangentopoli”, il “rito emiliano” prevedeva che la tangente non fosse sempre necessaria: c’era un tale controllo da parte del Segretario del partito sul Presidente della cooperativa e sul Sindaco dello stesso partito che, se questi soggetti mantenevano un comportamento omogeneo di favori, andavano avanti, altrimenti venivano sostituiti.

Paradossalmente, quello che ha vinto oggi è il modello emiliano – il “rito emiliano” della tangente senza tangente – con la possibilità di avere strutture a disposizione per occupare la spesa pubblica e, quindi, intrecciare il rapporto tra gli affari e la politica attraverso un governo unitario. L’Emilia, proprio per queste caratteristiche, non solo ha dato forti indicazioni per realizzare il nuovo sistema ma ne rappresenta anche una punta avanzata.

Tommaso Cerusici. In chiusura ti chiederei una valutazione sul ruolo dei sindacati – in particolare della Cgil – su questa vicenda. Immagino che si possa chiedere maggiore coraggio contro la corruzione e la logica al ribasso nel mondo degli appalti…

Ivan Cicconi. Quello che posso rimproverare al sindacato, in particolare a quello più vicino a questo sistema – la Cgil – è il ritardo, non so se ancora colmato, nella comprensione dei fenomeni postfordisti. Noto un ritardo nella comprensione e nell’adeguamento organizzativo del sindacato per contrastare questi fenomeni.

C’è un’esplosione della piccola impresa, dell’impresa artigiana e del lavoro autonomo, che non è casuale ma è figlia della ristrutturazione delle imprese fordiste. Quello che è successo – e che andrebbe analizzato in termini di produttività complessiva dei sistemi, perché sicuramente è un sistema con una produttività decisamente inferiore rispetto alla cooperazione che avveniva all’interno della grande impresa – è la mancanza totale nei sindacati storici (Fiom compresa, pur con tutta la positività su altri aspetti) di una riflessione sull’organizzazione delle imprese moderne.

Quando ero studente e si affrontavano questi temi, se parlavo con un sindacalista e mi confrontavo sull’organizzazione del lavoro, imparavo molto su cosa significasse l’organizzazione fordista, l’organizzazione scientifica e taylorista del lavoro. Se oggi vado a parlare con un sindacalista delle norme della serie ISO 9000 – i sistemi qualità regolati da norme internazionali – purtroppo ho paura che non sappia di cosa sto parlando. I sistemi ISO 9000 sono l’organizzazione del lavoro moderna dell’impresa che esternalizza. La Fiat, nel momento in cui esternalizza alcune attività, chiede al fornitore e al subappalatore di avere un sistema qualità ISO 9000, i cui principi sono: “scrivi quello che devi fare, fai quello che hai scritto e controlla quello che hai fatto”. Si tratta, insomma, della messa per iscritto del processo produttivo, spostando il controllo dal prodotto al processo. Il sistema qualità in ambito ISO non è eccellenza, bensì conformità ma consente – al tempo stesso – che la prestazione realizzata sia controllata attraverso il processo e le procedure, garantendo così la conformità del prodotto finito.

Questo sistema consente oggi alle multinazionali – ai 200-300 marchi più famosi – di controllare il 20-30% del traffico delle merci a livello mondiale, non avendo più nessuna fabbrica ma semplicemente dei fornitori, molto spesso collocati nelle EPZ (Export Processing Zone) in Guatemala, Messico, Cina o India, eccetera.

Mi vengono in mente le foto della Serra Pelada in Brasile, con la miniera d’oro a cielo aperto, nella quale c’è un formicolio di persone: questa, secondo me, è l’emblema dell’impresa postfordista! A metà degli anni Ottanta la maniera aveva raggiunto i 90mila cercatori d’oro, che non erano operai bensì appaltatori. Avevano solo la concessione per scavare poi, se trovavano la pagliuzza d’oro potevano retribuire l’attività, altrimenti niente. Il modello odierno d’impresa postfordista è proprio questa: passare da 100mila operai con contratto a tempo indeterminato a 100mila appaltatori.

Nei Paesi occidentali – e in Italia in particolare – è successo proprio questo e, su tale fronte, il ritardo del sindacato è stato enorme. A tutto ciò va sommata la totale mancanza di politiche nazionali e internazionali che rimettano al centro il lavoro.

Per noi recuperare sarà ancora più difficile perché, a differenza di altri Paesi, l’Italia ha interi settori strategici dominati dalla politica – le 20mila società di cui parlavo prima e che si occupano di trasporti, energia, acqua, rifiuti, eccetera – con un management lottizzato dal sistema liquido dei partiti. La situazione complessiva è, purtroppo, ulteriormente peggiorata negli ultimi vent’anni.

Questo articolo è stato pubblicato su Inchiesta online e sul numero 181 di Inchiesta

Autore dell'articolo: Amministratore

1 commento su “Expo 2015 e la corruzione negli appalti pubblici

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